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問地方政府債務
來源:麗江房網-麗江房產信息網 點擊:0 次 2013-08-01 
[導讀]地方政府被指自1979年以來均主要靠賣地還債 改革開放以來的第二次全國性的地方政府性債務審計,將于8月展開。目前,國家審計署暫未公布本次審計的具體安排。 但據人民網消息,與2011年的第一次地方政府性債務審

 地方政府被指自1979年以來均主要靠賣地還債

改革開放以來的第二次全國性的地方政府性債務審計,將于8月展開。目前,國家審計署暫未公布本次審計的具體安排。

但據人民網消息,與2011年的第一次地方政府性債務審計相比,本次審計將更徹底、更全面,將由第一次的“三級審計”(即省級、市級、縣級三級地方政府),延伸到“五級審計”(即中央、省級、市級、縣級、鄉級五級政府)。據此,本次審計將摸清全國政府性債務“詳單”。

什么是地方政府性債務?具體包括哪些?地方政府舉債是否符合現行法規?地方政府向誰借錢?怎么還錢?怎么花錢?此前,一些國際金融機構預測,我國地方政府債務可能失控,是否屬實?

針對上述問題,財政部財政科學研究所所長賈康、中央財經大學教授王庸軍、湖北省統計局副局長、中南財經政法大學教授葉青等專家學者接受了新京報采訪,作出了解讀。

 

1問

 

何為地方政府性債務?

2011年首次地方政府性債務審計,國務院曾下發文件,其中明確了地方政府性債務的概念和范圍。

地方政府性債務主要由三部分組成:地方政府負有償還責任的債務、負有擔保責任的債務、其他相關債務。

地方政府負有償還責任的債務,是指確定由財政資金償還、政府負有直接償債責任的債務,例如地方政府債券。

地方政府負有擔保責任的債務,是指因地方政府(包括政府部門和機構)提供直接或間接擔保,當債務人無法償還債務時,政府負有連帶償還責任的債務。例如政府融資平臺公司向企業舉借的債務。

兩者主要區別在于,前者的償債資金由政府財政負擔;后者的償債資金則來源債務單位的預期收入。

其他相關債務,是指政府融資平臺公司、經費補助事業單位等舉借的債務,由非財政資金償還,但地方政府沒有提供擔保。據法律規定,該類債務政府沒有償債責任,但如果債務單位出現了債務危機,政府應承擔救助責任,因此也劃入地方政府性債務范疇。

 

2問

 

誰是地方政府債權人?

據審計署副審計長董大勝今年3月通報,目前全國地方政府性債務總額為15萬億至18萬億。巨額地方債務,錢從哪里借來?

審計署2011年的全國地方政府性債務審計和今年的36個地區地方政府性債務審計顯示,地方政府債務“債權人”主要有三方:銀行、地方債券、其他單位和個人。

銀行一直是“最大債權人”。在2010年底地方政府性債務余額中,銀行貸款占79.01%;截至去年底,36個地區的地方政府性債務余額中,銀行貸款占78.07%。

對比36個地區2010年底、2012年底的債務余額發現,兩年來銀行貸款占比下降5.6%,而地方債券、其他單位和個人,分別增長62.32%、125.26%。

 

為何“其他單位和個人”增幅高達125.26%?

審計署審計長劉家義上月的審計報告透露了部分端倪,一些地區違規集資、變相融資,金額高達2181億。

例如,江蘇省如皋市經濟技術開發區,2008年至今,已向公眾四次集資,承諾利息最高達14%。

 

3問

 

地方債務資金怎么花?

 

按規定,地方政府性債務資金,須用于公益性項目建設。

2011年的全國地方政府性債務審計結果表明,用于市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施項目的支出,占86.54%。7575.89億花到了“其他項目”,占7.89%。

審計署未通報“其他項目”的具體內容,但指出,一些地方和單位將債務資金違規投入資本市場、房地產市場,甚至修建樓堂館所。還有一部分債務資金,投向了高能耗、高污染、產能過剩項目,以及低水平重復建設項目。此外,2011年審計還發現,19.94億債務資金被損失浪費。

今年對36個地區的地方政府性債務審計表明,用于公益性、基礎設施項目的支出,占92.14%。審計署特意通報稱,對比兩年前,該36個地區用于交通運輸、保障性住房、土地收儲、市政建設這四項的支出,均有增長。但仍有一些地方政府“挪用”債務資金。審計發現,共計378.16億債務資金,用于非公益性、基礎設施項目,或用來歸還到期債務。

 

4問

 

地方政府如何還債?

據光大證券等金融機構測算,下半年,大約1270億的地方政府性債務到期,為2000年以來最高。明年到期的債務達2088億元,比今年增加10%。數千億的債務進入償債高峰期,地方政府怎么還?

審計署發布的審計公告表明,從1979年至今,土地出讓收入一直是地方政府主要還債來源。

2011年對全國的地方政府性債務審計發現,12個省、307個市、1131個縣承諾用土地出讓收入,作為償債來源,債務資金量占37.96%。

地方政府的其他還債來源,還有債務單位的事業收入,如高校的學費收入;經營收入,如車輛通行費收入等。

由于預期收入不穩定,一些地方政府陷入“拆東墻補西墻”、“舉新債還舊債”的“惡性循環”中。

以車輛通行費收入為例,2010年,全國高速公路的地方政府性債務,借新還舊率高達54.64%,審計署分析的原因為“部分地區的高速公路處于建設期和運營初期,其收費收入不足以償還債務本息,主要依靠舉借新債償還”。

 

5問

 

地方發行債券合法嗎?

《預算法》規定,“除法律和國務院文件另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。

既然法律不允許地方發行債券,那10余萬億的債務是怎么來的呢?據了解,地方政府債務最早可追溯到1979年,當年有8個縣區舉借了政府負有償還責任的債務。至2010年底,全國僅54個縣級政府沒有舉借政府性債務。

湖北省統計局副局長葉青表示,雖然法律嚴禁地方發行債券,但未禁止地方政府設立的公司舉債。因此,地方政府通過組建融資平臺公司,繞開法律約束。

據審計署去年公布的數據,全國涉及地方政府性債務的融資平臺公司有6576家。

融資平臺的最早雛形,始于上世紀八十年代,廣東采取了“貸款修路、收費還貸”政策。1994年分稅制改革后,地方政府開始更多依賴融資平臺,籌措資金。

葉青說,融資平臺大多有政府背景,容易獲得銀行貸款、發行城投債。但是,融資平臺的具體舉債規模和償債能力審核,并未納入人大審議。所以相當一部分債務,成了隱形債務。

 

6問

 

國家怎么管地方債務?

從2011年至今,國家審計署對地方政府性債務進行了兩次審計。第一次是2011年3月至5月,全面審計了31個省(自治區、直轄市)和5個計劃單列市及所屬市(地、州、盟、區)、縣(市、區、旗)三級地方政府的債務情況;第二次是去年11月至今年2月,“抽查”了15個省及其所屬的15個省會、3個直轄市及其所屬的3個市轄區。

這兩次審計,審計署均提出,由于我國尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度,導致地方政府性債務管理制度不夠完善、債務資金管理使用不夠規范。兩次審計,審計署均重點提及了地方政府融資平臺存在的問題。2010年6月,國務院曾下發通知,要求清理地方融資平臺。

但據通報,2011年以來,按銀監會規定,共有61家融資平臺公司應轉為“退出類平臺”,但其中的55家并未完全剝離原有政府性債務,或繼續承擔公益性項目的建設融資任務。而且,還有4個省、1個省會城市的18家融資平臺公司,以轉為“退出類平臺”為由,少統計政府性債務2479.29億元。

 

7問

 

債務審計都審計什么?

2011年國辦下發通知,圈定了地方政府性債務審計的四大審計重點:摸清債務規模、結構及增減變化;分清債務類型;分析債務償還能力,揭示存在的風險隱患;債務管理中存在的突出問題等。葉青認為,本次審計也將主要包含上述內容。

其中,“摸清債務規模”主要是地方政府隱性債務規模,特別是地方政府借助信托、BT(建設-移交)、違規集資等手段,變相融資所獲得的資金規模。此系防范金融風險的重點。

“債務償還能力”將分析地方政府的四項指標:債務率、償債率、逾期債務率、借新還舊償債率。

上述四項指標可反映出地方政府的償債能力。今年對36個地區的地方政府性債務審計表明,不少地方政府的償債能力堪憂:9個省會城市債務率超過100%,最高的達219.57%;13個省會城市償債率超過20%,最高的達67.69%;5個省會城市借新還舊率超過20%,最高的達38.01%;2個省會城市逾期債務率超過10%,最高的達16.36%。

 

8問

 

地方債務失控可信嗎?

此前,穆迪等國際機構預測,下半年中國數千億債務會給地方政府帶來嚴峻挑戰,可能首現境內債券違約。同時,一些業內人士也表示,某些地方政府因過度舉債,有可能面臨像底特律一樣的破產危機。我國地方政府性債務是否會失控?

對此,審計署副審計長董大勝、財政部原部長項懷誠都曾表示,地方政府性債務整體風險可控,債務優良率為95%到98%。

財政部財政科學研究所所長賈康認為,對比其他高債務率國家,我國的債務總量在安全區間內,但需防范局部地區和具體項目出現債務風險。

葉青提出,本次審計是改革開放以來的首次“五級審計”,審計范圍首次延伸到鄉級政府,由此中央政府能有效掌控地方政府性債務實情。而且,國情不同,即便個別地方政府資金運轉困難,也可以通過財政轉移支付等方法,幫助地方政府擺脫危機。

上述專家都提出,迫在眉睫的問題是建立科學合理的地方政府性債務管理模式,比如財稅體制改革等,解決地方政府的“差錢”問題;立法放開地方政府的舉債權,設定合理的地方債務審核程序。

新京報記者 王姝 


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